試論地方立法后的“蝴蝶效應(yīng)”

——邵陽市首部地方性法規(guī)立法后工作的思考與研究

法律的生命力在于實施，地方性法規(guī)更是如此。邵陽市首部地方性法規(guī)《邵陽市城市公園廣場管理條例》（以下簡稱《條例》）于2018年1月1日起施行。從立法后情況看，無論是從社會層面對地方立法的再認識、國家機關(guān)職能部門對自身職責(zé)的再定位，還是地方性法規(guī)對人民群眾關(guān)注焦點問題解決的再促進，《條例》均發(fā)揮了重要作用。本文旨在借用“蝴蝶效應(yīng)”的原理，商榷和探索地方立法的目標(biāo)期待、制約地方性法規(guī)實施的瓶頸焦點、推進地方立法工作的創(chuàng)新發(fā)展等問題，進一步推動邵陽市地方立法工作創(chuàng)新發(fā)展。

一、對首獲地方立法權(quán)所產(chǎn)生推動力的預(yù)期分析

地方立法對于設(shè)區(qū)的市來說，既是一場深刻革命，也是一個嚴峻挑戰(zhàn)，自然經(jīng)歷了一個被動接受、主動作為、獲得紅利和創(chuàng)新發(fā)展的過程。地方立法“蝴蝶效應(yīng)”的產(chǎn)生，源于地方立法需求側(cè)和供給側(cè)的推動力，經(jīng)同頻共振、層層疊加，以連鎖式、漸進式、滾動式發(fā)展，實現(xiàn)地方立法的終極目標(biāo)。

長遠目標(biāo)——強化前瞻思維法治思維務(wù)實思維的運用。新修訂立法法賦予設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)的權(quán)力，這就要求設(shè)區(qū)的市按照[①]“重大改革于法有據(jù)”的要求，高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動作用。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，核心要義就是運用“立法”的武器，做好“法治”的文章，自覺摒棄習(xí)慣性思維和傳統(tǒng)做法，把眼光放在依法發(fā)展、長遠發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，理性、務(wù)實地圍繞地方性事宜制定地方性法規(guī)。那么，設(shè)區(qū)的市必須加強頂層設(shè)計，運用“彈奏鋼琴”和“解剖麻雀”的藝術(shù)，區(qū)分輕重緩急，加強規(guī)劃籌劃，確保立出來的“法”接地氣、真管用。

直接目標(biāo)——推動依法治市依法行政的末端落實。立法為建設(shè)、立法促管理、立法利發(fā)展，這是地方立法的關(guān)鍵所在。地方性法規(guī)作為聯(lián)系國家法律與地方實際的紐帶，在便捷性、實效性上有著與生俱來的優(yōu)勢，主要是將法律、行政法規(guī)的一些原則性、概括性規(guī)定結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H進行細化，快捷有效地解決地方性事務(wù)，先行先試為國家立法積累經(jīng)驗。這些，說到底就是推動依法治國戰(zhàn)略落地生根。在有效行使地方立法權(quán)的過程中，一方面要制定出臺不抵觸、可操作、有特色的地方性法規(guī)，另一方面要積極轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，加大法律監(jiān)督力度，提高公共服務(wù)的質(zhì)量層次，在更高層次上推動法治邵陽建設(shè)。

現(xiàn)實目標(biāo)——直面人民群眾關(guān)注關(guān)切的焦點熱點問題。“立法為民”是“以民為本”理念在地方立法上的體現(xiàn)，必須堅持眼睛往下看和重心下移，始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾根本利益作為地方立法工作的出發(fā)點和落腳點，從立法角度正面回應(yīng)人民群眾不斷增長的美好生活現(xiàn)實需求。獲得地方立法權(quán)后，邵陽市委、市人大和市人民政府組織聯(lián)合調(diào)研小組，廣泛收集立法建議，按照不倉促上陣、不貪大求全的原則，把解決民生問題擺在第一位，最終把焦點放在人民群眾高度關(guān)注、矛盾問題相對集中的城市公園和廣場，現(xiàn)實意義是還市民一個優(yōu)美清靜的宜居環(huán)境，長遠意義是加強城市生態(tài)文明建設(shè)，不斷提高城市品位和綜合實力。

二、首部地方性法規(guī)實施后產(chǎn)生的社會效應(yīng)分析

從執(zhí)法檢查情況看，《條例》在深化對地方立法的再認識、推動公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)質(zhì)量升級、凝聚齊抓共管城市公園廣場事業(yè)的共識、形成快速有效的執(zhí)法機制等方面取得初步成效，其推動力是綜合的、立體的，也是長期的、連鎖式的。

一是地方立法價值引領(lǐng)效應(yīng)。從實踐看，設(shè)區(qū)的市首獲地方立法權(quán)后，對地方立法的價值定位有三種情況值得關(guān)注：“地方立法萬能論”，無限放大地方立法的功效，期待地方立法解決所有的矛盾焦點，基于此認識而帶來不顧實情的盲目立法，有的甚至擴大立法法規(guī)定的范疇?！暗胤搅⒎ū^論”，總覺得地方立法處于國家立法體系的末端，很難自成體系，立法空間有限，再加之經(jīng)驗不足、人才欠缺，地方立法難有作為?！暗胤搅⒎ǚ€(wěn)健論”，堅持不越位、不激進、不保守，什么問題突出就解決什么問題，一步一個腳印，摸著石頭過河。筆者認為，地方立法不僅僅是對實踐的被動回應(yīng)、事后總結(jié)和局部反應(yīng)，而是以法規(guī)的形式對倡導(dǎo)什么、反對什么、禁止什么進行明確規(guī)定，實踐價值就是凝聚共識，促進行為自覺。從我市首次地方立法實踐看，價值引領(lǐng)作用主要體現(xiàn)在三個方面：一是深化了對地方立法本身的再認識。人民群眾覺得地方立法這種高大上的工作就在身邊，更離不開自己的積極參與；地方立法是黨和國家賦予設(shè)區(qū)的市自主抓建的重要抓手，更是民生工程；地方立法在解決具有地方特色的矛盾問題上大有作為。二是凝聚了對城市公園廣場事業(yè)的共識，引領(lǐng)人民群眾自覺站在生態(tài)文明建設(shè)的高度認識和對待城市公園廣場事業(yè)的發(fā)展。三是引起了對社會發(fā)展前進中焦點問題的反思。通過《條例》施行，讓人民群眾實實在在地感受到了地方性法規(guī)的生命力，更加引發(fā)人民群眾對大氣污染防治、河流保護、飲用水源保護、農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境治理、傳統(tǒng)村落保護、古城保護等問題的強烈期盼。

二是政府依法履職推動效應(yīng)。地方立法是系統(tǒng)工程，并不是一般意義上的工作安排。根據(jù)地方性法規(guī)明確的責(zé)權(quán)清單依法開展工作，是主動的、自主的，而不是被動的、應(yīng)付的。當(dāng)前，地方政府和部門權(quán)責(zé)清單的依據(jù)主要是國家法律法規(guī)、省級地方性法規(guī)、行政規(guī)章，隨著地方立法的加強，省級以下地方性法規(guī)將成為權(quán)責(zé)清單的重要依據(jù)?！稐l例》將城市公園廣場管理的十七項職責(zé)進行了細化，較好地推動有關(guān)職能部門對標(biāo)厘清職能。這個標(biāo)，就是黨和國家機構(gòu)改革的政治要求和職能框架，就是符合本地實際需要行政職能的合理區(qū)分，其推動效應(yīng)主要體現(xiàn)在：一是促進新一輪責(zé)權(quán)公開化。地方性法規(guī)圍繞某個地方性事務(wù)將法律法規(guī)規(guī)定的責(zé)權(quán)清單進行系統(tǒng)梳理，進一步厘定責(zé)權(quán)邊界，通過公民和其他社會組織的廣泛參與制定過程，從而使地方法規(guī)更具透明度和公信力。這就倒逼地方政府及其職能部門主動適應(yīng)地方性法規(guī)的要求，公開公平公正地履職行權(quán)。二是促進履職精細化制度化?！稐l例》不僅規(guī)定了城市公園廣場行政主管部門的職責(zé)要求，而且規(guī)定了有關(guān)管理機構(gòu)的具體職責(zé)，還確定了聯(lián)動執(zhí)法機制，較好地推動了履職精細化制度化。三是促進監(jiān)督常態(tài)化。城市公園廣場事業(yè)與人民群眾生產(chǎn)生活聯(lián)系密切，《條例》落實效果更容易成為社會關(guān)注的焦點，使得人大監(jiān)督、法律監(jiān)督、工作監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督形成合力，讓問責(zé)追責(zé)成為常態(tài)。

三是社會共建共治綜合效應(yīng)。黨的十九大報告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。社會共建共治需要法治引領(lǐng)，地方法規(guī)發(fā)揮了極其重要的作用。從《條例》實施效果看，在制度設(shè)計層面，地方性法規(guī)是指導(dǎo)社會治理的規(guī)范性制度，它賦予了社會治理參與各方在具體社會事務(wù)中的權(quán)利和義務(wù)，具有法定約束性。在工作層面，社會協(xié)同、公眾參與是社會治理的基礎(chǔ)，地方法規(guī)對地方社會事務(wù)鼓勵褒獎、投訴舉報等事項都有明確規(guī)定，而且這些規(guī)定往往是國家法律法規(guī)中沒有的，有利于調(diào)動社會各方特別是人民群眾參與社會治理的積極性。無論權(quán)利義務(wù)性條款，還是倡導(dǎo)性條款，都對各方共建共治工作具有指向性。

三、做好地方性法規(guī)立法后工作的對策分析

地方性法規(guī)重點在“制定”，關(guān)鍵在“實施”。一部地方性法規(guī)要想在一兩年時間內(nèi)立即取得預(yù)期效果，或者說要把所有問題解決到位，也是一件不容易的事情，必須以客觀、務(wù)實、理性的態(tài)度來面對，不急于求成，一段時期內(nèi)重點解決一兩個突出問題，多殺回馬槍，形成長效機制。

一是要加強地方法規(guī)實施的牽頭管總。地方性法規(guī)是地方黨委政府施政思路的集中體現(xiàn)，其實施同樣需要黨委政府高度重視和精心組織。要將地方性法規(guī)納入黨委工程、重點工程，一起部署，一起落實；要將地方法規(guī)宣傳納入普法規(guī)劃和普法教育，進一步強化“誰執(zhí)法誰普法”的工作責(zé)任；要將地方性法規(guī)執(zhí)行情況納入各級各部門績效考核，以考核促履職；要將地方性法規(guī)與國家文明城市、國家衛(wèi)生城市創(chuàng)建成果鞏固結(jié)合起來，進一步加大工作力度，固化工作機制。

二是要狠抓地方性法規(guī)的宣傳培訓(xùn)。地方性法規(guī)姓“地”，具有先天性接地氣的優(yōu)勢，必須從群眾中來、到群眾中去。要深入宣傳發(fā)動群眾，廣泛開展地方性法規(guī)“六進入”活動，利用傳統(tǒng)媒體和新媒體點面結(jié)合促宣傳，讓地方性法規(guī)深入百姓人家。要加強職能部門、執(zhí)法部門的培訓(xùn)，通過舉辦專題培訓(xùn)班，弄懂職責(zé)要求，做到執(zhí)法先學(xué)法，杜絕立法前后認識一個樣、執(zhí)法老一套的問題。要積極依靠群眾，充分利用社會各界社團組織和志愿者組織資源，參與地方法規(guī)引導(dǎo)教育活動，最大限度地聚集社會正能量。

三是要持續(xù)開展重難點問題的整治。立法之初，地方性法規(guī)就是圍繞解決社會焦點問題來制定的，不能說地方性法規(guī)一出臺，這些問題就根本解決了。地方性法規(guī)只是武器，需要職能部門反復(fù)抓、抓反復(fù)，通過持之以恒地抓實施，組織開展集中治理、常態(tài)化管理。比如，圍繞城市公園噪聲污染、寵物入園等問題，就要勤執(zhí)法、常執(zhí)法、嚴執(zhí)法，以重難點問題的真正解決贏得人民群眾的認同和支持，增強地方性法規(guī)的權(quán)威性和影響力。

四是要嚴格地方性法規(guī)的監(jiān)督問責(zé)。地方性法規(guī)的執(zhí)行焦點在于增強主動性，相關(guān)職能部門要主動對照條例拉職責(zé)清單、明落實措施，變“要我怎么辦”為“我要怎么辦”。有職就有責(zé)，失職必問責(zé)。地方法規(guī)賦予了相關(guān)事權(quán)，權(quán)責(zé)必須配套，法規(guī)的實施才有保障。要把地方性法規(guī)實施情況納入問責(zé)范圍，利用現(xiàn)有問政問責(zé)平臺和機制，保證地方性法規(guī)真正落到實處。地方人大常委會要適時組織執(zhí)法檢查，充分運用《監(jiān)督法》賦予的監(jiān)管手段和措施，加大監(jiān)督力度，確保條例的實施。

五是要建立地方性法規(guī)評估機制。要適時務(wù)實地對地方性法規(guī)的立法質(zhì)量和實施效果進行考察、分析和評價，重點反思立法過程中存在的突出問題，研究加強和改進地方立法工作需要把握的問題。采取定期與隨機、座談與走訪、明查與暗訪相結(jié)合的辦法，大力開展執(zhí)法檢查，不斷推動法規(guī)的末端落實，真正打通地方性法規(guī)沉底生根的“最后一公里”。

[①] 2014年28日下午，習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議，強調(diào)凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。